石濡華 龔太維
土地是人類生存的基礎，土地資源是經濟社會發展的重要依托。近年來，我縣以科學發展觀為指導，積極轉變用地觀念，推行用地方式改革，走出了一條適合竹山經濟社會發展的節約集約之路，為縣域經濟社會跨躍式發展提供了有力的用地保障。
以轉變用地觀念為先導，為節約集約用地營造良好的外部環境
我縣是一個山區貧困縣，版圖總面積3586平方公里，素有“八山一水一分田”之稱，全縣耕地總面積53.1萬畝，總人口45萬人，人均耕地面積1.18畝,但優質耕地比重小，坡度在25度以上的崗地約占50%。
土地后備資源十分貧乏、建設用地總量嚴重不足是我縣多年來的實情，特別是以潘口、小漩、龍背灣電站建設為龍頭拉開全縣水電開發序幕后，我縣贏來了跨越式發展的黃金機遇期，在擴大內需拉動經濟增長的政策驅動下，一大批與水電開發相關的產業項目雨后春筍般落戶竹山，使土地供需矛盾日益突出。面對電站建設2萬畝耕地被淹、2.5萬農村移民在縣內實行“有土安置”和一大批項目用地壓力，縣委、縣政府切實把節約集約用地擺上議事日程：一是科學制定發展規劃，及時修訂縣、鄉級土地利用總體規劃，為科學利用全縣土地提供理論依據；二是花大力氣搶抓南水北調中線水源區建設、小流域綜合治理、國家搬遷扶貧政策、漢江流域數百萬畝低丘崗地改造項目及全省基本農田整理項目申報等大好機遇，積極向國家、省、市爭取土地開發整理項目，在搞好土地提等升級的同時，增加一定量的耕地面積；三是正確處理“開源”與“節流”的辯證關系，切實把節約集約用地落實在全縣各類用地管理實踐中。
按照全縣“一盤棋”的總體思路，我縣成立了節約集約用地領導小組，出臺了《節約集約用地暫行管理辦法》，定期召開節約集約用地工作會議，對全縣建設用地結構及方向的調控、用地指標安排、供地方式的確定、“招拍掛”底價的擬定等重大方案實行集體審議。為改變過去“一家管，大家用”的被動局面，縣政府每年與各鄉鎮及縣直單位簽定耕地保護及節約集約用地責任書，從組織層面上明確保護耕地和節約集約用地的共同責任；適時利用報刊、電視、網絡、市民學校、黨校培訓基地和“法制日”、“土地日”、“地球日”等節日，利用各種會、展、專欄、講座等宣傳形式，廣泛宣傳節約集約用地的目的、意義、方法、步驟，把支撐縣域經濟社會發展、保護耕地“紅線”統一到嚴格土地管理、促進節約集約用地上來。
以規劃計劃管理為龍頭，為節約集約用地把好方向盤
在具體工作中，我縣建立了集權威性、統籌性與科學性于一體的土地規劃體系。一是將土地利用規劃與城市建設、產業發展規劃統籌協調，形成“一盤棋”的工作格局。在修編土地利用總體規劃時，特別強調與城市建設規劃搞好配套銜接。二是不斷強化土地利用總體規劃和土地年度供給計劃的調控作用。一方面切實加強對農用地轉用的控制和引導，嚴格控制農用地轉為建設用地的總量和速度。在建設用地預審環節，對建設用地選址是否符合行業用地定額標準、是否有農用地轉用年度計劃指標、用地規模是否突破行業用地定額標準進行嚴格審查，三項指標合格的，才能通過預審。另一方面極力維護好土地利用總體規劃的法律效應，對選址有特殊要求的建設項目，占用規劃區外而確需調整土地利用總體規劃的，按相關規定編制土地利用總體規劃修改方案，及時分析（評估）項目建設對實施土地利用總體規劃目標影響，出具專家組論證（評審）意見，并就規劃修改方案舉行聽證，按規定程序上報審批。三是嚴格執行土地利用年度計劃方案。要求各鄉（鎮）根據土地利用總體規劃，結合本地經濟社會發展現狀和招商引資的實際情況，制訂年度土地利用計劃，控制新增建設用地總量和占用耕地規模，嚴禁超計劃用地。四是嚴格執行用途管制制度。在具體執行年度用地計劃時，對新增建設用地計劃指標向保民生、管長遠的基礎設施項目、工業項目和經濟適用房、廉租房等用地項目傾斜。
以保障機制建設為先導，為節約集約用地規范運作保駕護航
近年來，我縣積極探索節約集約用地保障機制，形成了一批操控性強的制度體系，為節約集約用地規范運作真正起到了保駕護航的作用。一是建立存量盤活機制。采取排查掌握底數、嫁接盤活存量、依法查處閑置等措施，集中對全縣閑置建設用地進行拉網式排查，建立起專門的存量、閑置土地數據庫和臺賬，對閑置、存量土地進行資源整合。對閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。對明清磚瓦廠、縣二建磚瓦廠、紙廠、縣林化廠等4個倒閉多年的企業，先后按程序依法收回220畝閑置土地，解決了縣體育中心、縣污水處理廠、古牛泉酒廠、天新醫藥公司4個新上項目用地的需求。對不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價置換、臨時租賃、納入政府儲備等辦法及時處置。對閑置滿一年、不滿兩年的土地，嚴格按出讓或劃撥土地價款的10%征收土地閑置費；對超過兩年的閑置土地特別是閑置房地產用地，征繳增值地價。原縣林化廠破產倒閉后，嚴格按照土地資產重組制度依規將占地50畝的閑置資產處置給縣天新醫藥化工有限公司。該公司經過3年的“重組盤活”，去年實現銷售收入過億元，利稅達800萬元，成為全縣“騰籠換鳥”的典型。原占地45畝的二建公司磚瓦廠閑置多年，通過重組，由政府統一收儲、統一規劃，出讓給縣污水處理廠，發揮了應有的綜合效益。占地50畝的明清磚瓦廠拆除后于2008年底建成了全省縣市級設施最完備、功能最齊全、能容納上萬人觀看演出或比賽的縣體育中心，解決了縣城市民文體活動缺場所的實際問題，得到了省市各級領導的好評和全縣上下的普遍贊同。二是建立政策激勵機制。相繼出臺了《進一步規范主城區建設用地管理的意見》等文件，鼓勵建多層廠房，容積率達到2.5以上的，適當減免城市基礎設施配套費。轄區內有閑置土地或空閑廠房未利用的不分配用地指標。對盤活閑置土地的鄉鎮予以獎勵，獎勵標準為每盤活0.5畝獎1畝用地指標。對舊城改造、企業改制搬遷、使用地下空間、建設多層標準廠房的工業用地，適當減免城市基礎設施配套費，鼓勵用地單位增加單位面積土地的產出效益。對投資者利用原有存量工業用地不改變用途的，提高土地利用率、增加容積率的，一律不再加收土地增值收益。鼓勵本地民間投資商、外來投資商利用現有廠房和土地進行投資開發，充分利用已開發的土地資源，實現土地資源綜合效益最大化。先后對縣轅門街、城南片區、西關大市場等舊城區棚戶區拆遷后實行統一規劃，騰出存量土地近百畝，開發為高層商品房后，既美化了市容市貌，又改善了居住條件，大幅度提高了土地利用率。三是建立巡查查處機制。不斷加大土地執法巡查力度和違法違規案件查處力度，嚴厲打擊亂占、濫用、浪費土地的行為，依法查處閑置土地、空閑廠房及低效用地共5宗，使閑置土地都得到了合理利用。四是建立用地增減掛鉤合作機制。統籌城鄉建設，拓寬建設用地來源，按照試點項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低的要求，辦好城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點，建立起政府引導、部門參與、農民主體、市場運作的管理方式，嚴格執行項目區拆遷復墾專項驗收制度，涉及農用地改變為建設用地的，依法辦理農用地轉用手續。需要征收集體土地的，辦理土地征收手續，并依法給予補償。
以完善土地市場功能建設為抓手，為節約集約用地提供良好的工作平臺
近年來，我縣充分發揮市場調節的主渠道作用，遵循用地規劃和計劃管理外在約束、市場化配置對微觀用地主體內在約束的規律，以理順土地市場管理秩序為突破口，以完善土地市場建設功能為抓手，為節約集約用地提供良好的工作平臺。一是注重信息公開。通過市場配置土地資源，形成了節約集約用地約束機制。對國土資源的需求信息、審批結果、價格水平、登記資料全部公開，接受社會公開查詢，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，定期向新聞媒體發布供求信息。2008年，縣國土資源局投資20萬元在辦公樓門樓設立土地資信超市、信息公布滾動顯示屏和局域網等硬件設施，定期公開國土資源信息，收到了較好效果。今年，通過土地信息公開，成功引進1000萬元以上的項目2個。二是嚴格實行經營性用地和工業用地“招拍掛”。近年來，通過市場運作，共盤活土地資產6000萬元，經營性用地和工業用地入市率達到100%。三是大力開展集體建設用地流轉。積極借鑒外地經驗，采取土地置換、異地騰遷、安置補償和土地整理有機結合的方法，培育土地流轉市場，成功流轉集體建設用地面積367畝。四是規范房地產開發用地。為落實房地產市場調控政策，積極協調發改、規劃、土地、房管、建設等部門制訂土地供應計劃和房地產開發方案，將建設用地的規模、布局落實到地塊。嚴格控制單宗房地產用地規模，縮短開發周期，使每宗地的開發建設時間縮短在兩年內，杜絕了房地產開發商圈而不用、用而不盡的現象發生。五是處理好土地產權、安置補償等關系，切實抓好土地收購儲備。對優先儲備的企業改制、閑置、空閑和低效利用的存量建設用地，限期完成必要的前期開發，做到“凈地”、“熟地”出讓，防止形成新的閑置。按先堵源、后規范、再供給的要求，合理安排土地供應的數量、控制供地時限，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地利用效率，促進土地市場健康發展。
以土地開發整理為源動力，為節約集約用地提供有力支撐
在抓節約集約用地中，我們將土地開發復墾整理與節約集約用地有機結合，下重手抓好土地開發復墾工作，切實解決建設用地不足和耕地占補平衡問題。一是切實抓好土地整理。對符合開發復墾的土地進行綜合整治，不斷提高土地利用效率，增加建設用地需求。先后共爭取省市土地整理項目達140多個，爭取專項資金累計過億元，在潘口水電站重點移民安置鄉鎮實施水毀復墾、廢棄茶果園整理、低丘崗地改造等項目，共整理土地面積達6萬多畝，凈增耕地面積達2.5萬畝，既為潘口水電站2萬多移民在縣內實行“有土安置”緩解了用地壓力，又很好地落實了全縣耕地總量動態平衡，還為全縣產業結構調整提供了項目支撐。二是切實抓好遷村騰地。采取政府推動、部門聯動、分步啟動的辦法，因地制宜、分類整治、拆遷還建，大力推進以遷村騰地、集中統建為主的城鄉一體化建設。通過合理規劃，逐步實施遷村并點、整理“空心村”、退宅還田等措施，全縣已聚并村莊50多個，新增耕地面積600多畝。
以辦好“兩園一區”建設為試點，為全縣節約集約用地樹立新的標高
本著“產業集聚、布局集中、用地集約”的總體思路，搞好“兩園一區（城關、寶豐工業園和竹山經濟開發區）”建設，力求在增加單位面積產出率、增強區域核心競爭力等方面成為全縣節約集約用地試驗田。一是切實抓好產業集聚。依據城鎮總體規劃和園區建設規劃，按照各類、各業用地的規模、結構、布局和供應總量，分門別類安排項目用地，嚴把項目選址關。先后對新潮建材有限責任公司、華廈頁巖建材有限責任公司等8個建設項目實行統一規劃、統一布局，合理安排土地供應，大大提高了土地利用率，從而達到了節約集約用地的良好效果。二是切實抓好投資集聚。本著變“招商引資”為“選商投資”的理念，對入“園”項目從投資強度、用地規模、容積率、綠化率等方面設立相應的門檻，并按投資進度實行批次供地，有效避免土地的閑置和浪費。
在嚴格的項目用地制度約束下，全縣“大手筆”的用地習慣已成為歷史，節地意識明顯增強。潘口水電站建設項目是全縣最大的用地項目，涉及壩區用地、3個新集鎮和近2萬移民遷建安置等用地，按2007年項目規劃設計要求，壩區用地需征地3315畝土地，集鎮遷建和農村移民安置用地達2.5萬畝。縣國土資源局組成工作專班經過實地勘察，嚴把項目選址、用地規模等關口，最終將壩區用地核減為2300畝，節約土地面積1015畝；在對潘口水電站一期8000多名農村移民安置的生產生活用地中，國土、城建等部門在遷建前通過對移民新村的選址、用地標準、建筑結構和土地供應等方面進行科學規劃設計，供地中按規劃要求嚴格把關，遷建過程中又上門進行周到的服務，50多個移民新村實際用地比先期規劃少占耕地面積達1100多畝。
近年來，我縣節約集約用地邁出了可喜的一步，取得了一定的工作成效，但在具體實踐中還有許多需要完善的地方。實際上，面對全縣土地供求矛盾日益加劇的縣情，單靠新增土地面積來支撐經濟社會發展的空間已十分有限，其根本出路就在于節地挖潛、立體開發，凸顯土地的綜合效益。在今后的工作中，我們將以科學的發展觀為指導，不斷創新節約集約用地管理新機制，努力探索出一條適應山區經濟社會發展的節約集約用地新路子，用足用活土地政策，加大節約集約用地管理工作力度，為竹山經濟社會大發展提供更有力的保障作用。
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