楊巾 李斌
審批慢、審批亂、審批互為前置一直是制約項目落地和優化營商環境的重要問題，也是群眾和市場主體對政府工作效率不滿意的重要方面。全面實行審管分離，理順“審”和“管”的關系，是深化推進“放管服”改革，全面提升竹山縣投資服務環境的重要舉措。2017年12月竹山縣行政審批局正式掛牌，2019年10月接轉第一批業務，2020年1月全面接轉業務。正常運行一年多來，取得了一些成效，也存在著實際的困難。
一、竹山縣相對集中審批權改革的基本情況
機構設置方面，竹山縣行政審批局于2017年12月15日正式掛牌。該局是縣政府工作部門,為正科級，加掛縣政務服務和大數據管理局、縣公共資源交易監督管理局牌子。實行一個機構三塊牌子的管理體制，縣行政審批局內設10個股室，即辦公室、人事股、政策法規股、督查和交易監管股、政務服務和大數據管理股、市場服務股、社會事務股、國土城建股、項目服務股、聯動勘驗股。
職能配置方面，根據《竹山縣行政審批局職能配置、內設機構和人員編制規定》文件精神，共承接行政許可事項218大項573小項，除省市垂直管理及因職能性質特殊（公安、稅務、氣象、煙草、環保、自規、消防）暫不適宜劃轉的許可事項外，其他19個部門均已完成了行政許可事項劃轉，實現“應劃盡劃”，劃轉率100%。
人員配置方面，按照“編隨事轉、人隨編走”的原則，行政審批局人員都是由各職能部門調入，全縣總編制不增加。根據竹機編〔2018〕12號文件要求，行政審批局核定行政編制20名(后因機構改革減為16名)，其所屬的政務服務信息中心核定全額撥款事業編制20名。
二、取得的成果
1、理順了審批體制。竹山縣通過設立行政審批局，實現審批、監管分離，形成行政審批局負責審批執行職能、政府的其他工作部門負責審批監督職能的工作新局面，審批職能從原部門劃轉后，這些職能部門只能專注行使監督管理職能，這些部門的工作人員只能走出辦公室，深入一線，了解和掌握市場主體的情況，進行有效的后續監管和服務。克服過去審批部門“多頭審批、重復審批”、“重審批輕監管、重管理輕服務”等問題，有效地防止了政府職能部門既當“運動員”、又當“裁判員”的弊端。
2、精簡了審批人員。通過實行審批人員整合，從總量上減少審批工作人員的數量，降低了行政機關的運行成本；行政審批局實行的是“一崗多能、一人多專”，每一位審批人員必須熟悉所屬審批股室的所有業務，這從質量上提升行政審批工作人員的能力，提高了機關干部的綜合素質。比如在改革前19個審批單位涉及400多名審批人員，改革后集中在5個業務股室15人。
3、優化了審批流程。行政審批職能從多個職能部門集中到行政審批局后，減少了不必要的審批環節，一些審批事項由多部門審批變為一個部門審批，審批相對人享受到了更加方便、快捷的政務服務。比如原來開辦學校需要先到教育部門取得辦學許可證，然后根據是否為營利性選擇到市場監管部門或者民政部門辦理主體資格證，主體資格取得后再到市場監管部門辦理單位食堂經營許可。改革后只需要到行政審批局即可完成登記，避免市場主體多頭跑，重復提交材料。
4、提升了審批質量。縣行政審批局對所承接的許可事項進行流程再造，根據具體情況，將事項化分為市場服務、社會事務、國土城建、項目服務四大類。針對每個事項，固化業務辦理流程，規范服務事項，公布材料清單、辦事流程、咨詢電話，利用傳播媒體和信息渠道，提高信息覆蓋范圍和傳播效果，實現信息廣覆蓋、易獲得、速知曉，讓前來辦事的群眾能夠實現“答復一口清、指南一紙清、辦事一趟清”。推行好差評系統評價，讓評價來得更暢，滿不滿意群眾說了算。自劃轉以來共辦理行政審批21543件，辦結率100%，無一投訴。
三、存在的問題
1、法律層面的問題。相對集中行政許可權改革涉及的相關政府部門工作人員一直對此項改革心存抵觸，認為：一是相對集中行政許可權改革違背“行政職權法定”原則。對于相對集中行政許可權改革中，竹山縣行政審批局行使其他行政部門的行政許可權，比如《食品經營許可管理辦法》“第六條“縣級以上地方食品藥品監督管理部門負責本行政區域內的食品經營許可管理工作”就明確了許可部門。二是相對集中行政許可權改革違背法律優先原則。法律優先原則，亦稱法律優位原則，主要是指在已有法律規定的情況下，其它任何規范都不得與法律抵觸；在法律尚無規定，其它規范制定相關規定，一旦法律就此做出規定時，其它規范必須服從法律。相對集中行政審批權改革，其法定依據是《行政許可法》第25條的規定，但是，行政許可事項一般是由具體領域的職能法規定，其法定主體往往是具體職能的政府主管部門。在相關法律未經修改的情況下，通過地方政府的改革改變行政權力主體，顯然違背了“法律優先”原則。
2、行政審批中的縱向協調問題。在我國行政管理中，政府管理職能在日常管理中，主要體現在縱向的業務指導過程中，各種信息的傳遞也主要以縱向的關系向下傳遞。行政管理中政策、規范變化，主要都在縱向的內部進行調研、征求意見，形成方案。行政審批局是基于相對集中行政審批權改革的地方產物，目前主要在市州、區縣層面存在，沒有上級行政部門。因此，相關行政許可方面的政策、規范出現變化時，縱向的相關文件不可能直接傳遞給行政審批局。竹山縣行政審批局在通過行政協議移轉行政許可事項時，也考慮到這個問題，在協議中對此進行了原則約定。但是，移轉行政許可事項的協議本身是原則性的約定，對于其他部門的約束力有限，流暢的信息傳遞難以實現。
3、行政審批中橫向協調問題。竹山縣在推行相對集中行政審批權制度改革過程中，把原先市場監管、住建、教育、林業等19個審批部門218項審批事項統一集中到行政審批局，毫無疑問地會觸碰到原審批部門的審批利益。審批事項往往具有很強的專業性，涉及到的專業審查并不是行政審批局能獨立完成的，對于現場勘查、技術論證、社會聽證等事項，原審批單位在技術標準和規范標準上的專業支持必不可少。行政審批局負責辦理審批業務，政府其他工作部門負責審批業務的日常監管。在這種新的審批管理模式下，協調好行政審批局與政府其他工作部門的協作關系，是行政審批局工作的重中之重。協調得好，就可以提高行政效率；協調不好，將會增加行政成本，既影響行政審批局集中行使行政審批權，也影響政府其他工作部門開展審批業務日常監管的積極性。即使出臺了《縣人民政府關于建立審批與監管協調聯動工作機制的通知》（竹政發〔2019〕16號），由于缺乏相應的監督管理及罰則，涉及到行政審批局和政府其他工作部門的業務銜接上難免發生磕磕碰碰，組織協調的工作很多、扯皮推諉的事情不少，影響工作效率的進一步提高。因此，如何在業務上實現與同級政府其他工作部門的橫向對接，是行政審批局履行好審批職能的另一個現實問題。
4、審批責任的劃分問題。審批和監管的主體資格進行分離，竹山縣行政審批局承擔審批職能，審批后的日常監管等后續工作則仍由原審批部門負責。如果行政相對人對審批的意見提起行政訴訟或者行政復議，竹山縣行政審批局則要對其審批行為所造成的后果承擔法律責任。如果是行政審批局基于政府其他工作部門錯誤的審查意見，才做出錯誤的審批的情形，且行政審批局在審批過程中履行了相應的職責，或者在相對人后續實施許可的后續監管過程中出現了問題，當進行追究問責時，責任由哪個部門承擔？承擔的比例又如何在政府的其他工作部門和行政審批局之間進行劃分？
5、人員不足問題。人員的調配一直是行政改革之中的重點，隨著相對集中審批權改革的深入以及行政審批職能劃轉的推進，業務的增多與原有的機構設置和人員編制并不匹配，不均衡、不合理的問題在改革深入的過程中不斷凸顯。縣行政審批局是承擔相對集中行政許可權改革任務的一線陣地，特別是在管理團隊中配齊專業技術型人才，讓處在“風口浪尖”的改革能夠滿足行政審批履職的能力要求成為必然。依據2019年《竹山縣行政審批局職能配置、內設機構和人員編制規定》文件，縣行政審批局行政編制16名，暫保留過渡工勤編制1名。設局長1名，副局長3名，總工程師1名；黨組書記或副書記、工會主席按有關規定設置；股級職數10名。2020年審批業務全部劃轉給行政審批局后，全年審批業務為13857件，同比增長473%。現有的人員難以完成越來越多的審批事項，加班加點成為工作的常態。
6、鄉鎮便民服務大廳利用不充分問題。縣行政審批局在各鄉鎮無派出機構，部分業務只能依托鄉鎮便民服務大廳。各鄉鎮便民服務大廳隸屬于各鄉鎮政府，無固定熟悉審批業務工作人員，縣行政審批局無管理權限。導致原本許多可以在鄉鎮實現初步受理的事項申請人只能到縣城辦理。比如個體工商戶營業執照辦理，可以在鄉鎮便民服務大廳或者村便民服務室通過湖北政務服務網發起申請，通過郵寄的方式取得營業執照。但因為鄉鎮便民服務大廳和村便民服務室未能充分發揮作用，申請人只能到縣城辦理，增加了群眾的辦事成本，不利于許可事項就近辦理的原則。
沒有一種改革是完美的，中間總會經歷波折。在相對集中審批權改革的路上，做好頂層設計，破除法律層面上的不適格，讓行政審批局實現“行政職權法定”；創建與其他縱向部門的溝通渠道，讓信息直達行政審批局；完善好審批與監管協調聯動工作機制，增加相應的監督管理及罰則，讓不作為的單位承擔責任與風險；理清審批責任，讓各單位各司其職，各履其責；人員合理的配置，讓審批業務有序高效完成；對鄉鎮便民服務大廳采取雙重管理機制，充分調動工作的積極性，解決最后一公里的實際問題。
（作者單位：竹山縣行政審批局）
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