沈 學 強
鄉鎮人民政府作為國家政權體系中的最基層單位，面對著8億多的農民群眾，同人民群眾接觸最直接，聯系最經常，是實踐依法治國方略的最前沿陣地，推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。近年來，竹山縣縣委、縣政府高度重視基層依法行政工作，根據十六屆三中全會精神和《全面推進依法行政實施綱要》的部署，對鄉鎮基層依法行政作了一些積極探索，并已初見成效：鄉鎮國家公職人員的法制意識明顯增強，逐步由行政命令轉向依法行政，由依“權”辦事轉向依“法”辦事；“通不通三分鐘，再不通龍卷風”的做法大為改觀，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現象也大為減少。
一、依法行政上升為基層行政管理的熱門關鍵詞
基層依法行政不僅要建立一種制度，形成崗位目標責任制，而且必須構建立市場經濟形勢下管理工作的良性配套運行機制。因此我們通過政府行為的規范化建設，力求把基層政權、村民自治組織、農村經濟、社會治安、社會保障、移風易俗、計劃生育、小城鎮建設等工作，都納入了法制化、規范化的軌道，使政府行為有了具體的“框框”和抓手，有效地促進了政府職能的轉變。
在管理方式上，適應了農民生產經營自主權不斷擴大的需要，從過去的事無巨細、包攬一切的微觀控制向議大事、抓全局的宏觀管理轉變；
在服務方面，適應了農村日益增長的社會服務的需求，由過去的單純管理向建立、健全農村社會化服務體系，并充分發揮組織協調作用的全面服務轉變；
在工作手段方面，適應了農村的各種經濟組織逐步成為自主經營、自負盈虧、獨立核算的經濟實體的新情況，由過去單純的行政手段向更多地或主要地運用經濟、法律等多種手段轉變；
在對村級管理方面，適應了農村基層管理體制的變化，按照法律確立的鄉鎮政府與村委會的關系，由過去傳統的領導指揮向依法指導幫助轉變；
在發展經濟方面，適應了經濟體制的轉變，市場經濟的要求，由過去的以行政命令統一服從為主向按市場經濟規律辦事為主轉變；在政務管理方面，適應了基層干部群眾民主與法制觀念日益增強，國家民主與法制建設日趨完善的現實情況，由過去程度不同存在的隨意行政，靠“土政策”發揮作用，向依法行政，民主監督轉變。
通過這些轉變、使鎮政府依法完備并較好地履行了執行、決策、管理、保障、監督、協調、指導、服務等職能，有力促進了全鎮整體工作協調、持續、健康地發展，實際成效日益明顯。
一是黨組織核心地位得到加強。鄉鎮工作頭緒繁雜，過去由于種種因素，使得黨委不得不過細、過多、過具體地抓事務，難以有充分的時間和精力調查研究、思考大事、研究思路，指導鎮政府及各級組織開展工作，也難以集中精力抓好黨的建設，既影響了決策水平，也弱化了統攬和指導全局工作的力度。通過加強規范化建設，理順了黨政群團組織、群眾自治組織及經濟組織之間的關系，明確了各自的職責、職能、職權及主要任務，促進了各級組織作用的充分發揮，使黨委和各基層黨支部從繁瑣的事務堆中解脫了出來，能夠集中精力搞調研、出思路、抓黨建，真正做到了“黨要管黨、黨管干部、決策大事、統攬大局”。我鎮鄰城靠礦，區位優勢獨特，鎮黨委在發動、引導全鎮大力發展市場經濟的同時，重視抓好黨的建設工作，每年都在排查分類的基礎上，對個別差班子、弱班子、后進村實施幫促轉化，利用鎮黨校開辦黨員輪訓班、支部書記培訓班、干部學理論研討班，使全鎮黨員干部隊伍的整體素質不斷提高。全鎮78個黨支部中，一類支部達到90％以上，基本沒有三類支部班子，作用發揮好的黨員達到95％以上。自1991年以來，鎮黨委連續5年被評為濟寧市、鄒城市“模范基層黨組織”。
二是政府職能得到充分發揮。通過加強鄉鎮政府規范化建設，鎮政府的行政首長位置進一步確立。在黨委的統一領導下，鎮政府認真履行職責，積極實踐“人民政府為人民”的宗旨，認真辦好造福于民的大事、實事、難事，在群眾中樹立了良好形象。市場經濟體制的逐步建立和完善、解放了生產力，調動了廣大農民發展經濟奔小康的積極性，為滿足廣大農民走出家門，奔向市場，進入城鎮，經商辦廠的要求，鎮政府狠抓了小城鎮和礦駐地的開發建設，先后建成了兩處農貿市場，完成了2000米中心大街、463間舊房舊樓改建、28幢二層以上新建樓房、35千伏配變電站，以及路燈綠化帶、人行道硬化等基礎設施配套建設任務，為廣大群眾進城辦二、三產業，開辟了更為廣闊和優良的環境空間。近年來，廣大農民積極發展蔬菜生產，形成了規模種植的新格局。鎮政府在對農民進行資金扶持、技術服務、信息溝通、聯系銷售的同時，從鎮財政撥出200萬元在鎮駐地建起了占地3O余畝，設施配套、功能齊全的蔬菜批發市場，及時解決了廣大農民蔬菜銷售的困難，廣大農民樂在心里，夸在口上。許多人帶上精選的上等蔬菜，到鎮政府表示感謝，他們在感謝信中寫道：“政府為俺們指富路、辦實事、搞服務，想得周到，辦得實在，俺們能致富，全靠好政府”。同時，鎮政府在指導、支持、幫助村委會開展工作，充分發揮村委會的職能作用方面，也取得了明顯成效，全鎮45個村委會中有40個被評為市“村民自治示范村”。
三是管理水平得到提高。通過加強規范化建設，黨委、政府與人大及部門、崗位之間的關系理順，職責明確了，職能清晰了，有力地促進了各項工作的開展和質量水平的提高。計劃生育、農民負擔、財務管理是農村工作的熱點、難點，也是容易引發干群摩擦，影響社會穩定的焦點。通過建立工作規范，全鎮健全了“村民代表會議”、“民主理財小組”及與之相配套的議事規則和制度，實行了“村務七公開”，使熱點、難點問題得到有效解決。為減輕農民負擔，鎮政府堅持一手抓發展壯大集體經濟，一手抓減負政策規定的落實，全鎮有6個村創建成為“農民無負擔村”，其他各村的農民負擔始終控制在5％以下。在完成國家糧食定購任務方面，鎮政府嚴格遵規守范，自覺接受黨委、人大和群眾的監督，在積極引導干部群眾正確處理利益關系的同時，據實征購，該兌現的錢物及時兌現，連續多年奪得濟寧市、鄒城市征購工作第一名。1995年夏糧入庫完成后，曹莊村村民自發地騎車20多里，將寫著“感謝黨委政府及時兌現”的鏡匾送到了鎮里。南屯村是我鎮的富裕村，有的干部群眾覺得村強民富，應該把村的辦公設施進行改造，同時也有的群眾提出了建村小學教學樓的建議。到底是先建村辦公樓還是建教學樓，村委會召開村民代表會議，進行了討論，根據多數人的意見，作出了先建教學樓的決定，受到了全村干部群眾的一致贊成。自1991年以來，全鎮計劃生育工作連續6年獲得濟寧市、鄒城市一等獎；計劃生育率、晚婚晚育率始終保持在100％，刑事案件發案率始終控制在萬分之一點二以內。通過規范化建設的實踐，各級組織和廣大基層干部的管理水平顯著提高，社會風氣更加純正，全鎮出現了“三多三少”的可喜局面：即學政治、學英模、學科學技術和業務知識，積極上進的多了，不學無術，混日子的少了；扎實苦干，盡職盡責，積極工作，敬業愛崗的多了，不求有功，但求無過，滿足于工作一般化的少了；依法辦事按規范、程序工作的多了，以言代法，以權壓下，盲目蠻干的少了。
四是服務質量得到改進。各項工作規范的建立與實施，使政府的行政行為實現了由領導型、督促型向指導型、服務型的轉變。在經濟方面建立健全了農業機械、農副產品流通、畜牧飼養、村辦企業、林果生產等八大服務中心；在農業生產上實現了作物布局、糧種調劑、生資供應、技術指導、機耕機肥、機播、機灌、防病治蟲等八項統一服務，建起了商品糧、花生、棉花、大豆、蔬菜、香椿、林果、淡水養殖等九大專業生產基地和種、養、加工五大專業化示范服務基地，有力地促進了生產的發展。全鎮工農業總產值、財政總收入、農民人均收入的增長幅度始終保持在25％、27％、20％以上。
五是工作效率得到提高。工作規范實施后，工作任務層層分解，指標量化到位、到人，長遠有目標，近期有安排，人人有職責，推倭扯皮現象徹底杜絕，效率大大提高。如在接待群眾來信來訪方面，主辦的積極辦，協辦的密切配合，使大量問題迎刃而解，來信來訪明顯減少，近三年沒有出現一起信訪案件，基本實現“信訪三無”。鎮機關各委辦按照各自的規范，積極有效地開展工作，對黨委、政府部署的任務雷厲風行，快節奏、高效率地去完成，徹底改變了過去那種“干工作靠派，抓落實靠催，有困難就躲，遇矛盾就上交”的不良現象。在“噸糧鎮”建設中，鎮黨委、政府計劃三年達標，農業委員會的同志不等不靠，層層簽訂目標責任狀，搞好全方位服務，提前一年實現了“噸糧鎮”的目標。民政辦公室充分發揮職能作用，積極主動地抓好社會保障事業建設，盡力為黨和政府分憂，為百姓解愁。
二、基層依法行政仍然存在諸多制約因素
但是，政府違法行政的現象也時有發生，行政訴訟敗訴率仍相當高，行政工作的內容和對象的廣泛性與行政法定職權的有限性的矛盾相當突出。當前我國農村依法行政的制約因素剖析
要達到依法行政的要求，基層還存在思想、政治、經濟等方面的制約因素。
1、依法行政的思想基礎不穩固，干部群眾的思想素質不適應。
我國是世界上實行封建制度時間最長的國家之一，封建人治思想的殘余對農村社會政治生活的影響很深。 一是部分農村領導干部人治思想嚴重，法制觀念淡薄。有的奉行權大于法，他們以言代法，以權壓法，將權力凌駕于法律之上，以致一些地方出現“黑頭”（國家法律文件）不如“紅頭”（地方政策文件），“紅頭”不如“白頭”（領導批示意見），“白頭”不如“口頭”（領導指示）的怪現象，嚴格損害了法律的權威性，挫傷了政府職能部門依法行政的積極性。有的干部法制觀念淡薄，他們置國家法律、法規于不顧，經常超越法律、法規的規范，濫施行政權力，干擾行政執法。有的領導特權思想嚴重，他們擔心依法行政可能會削弱自己的權力，損害
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