隨著事業單位人員聘用制度的推行，干部與工人的身份意識逐步得到淡化，但一種新的身份意識——“編內”與“編外”人員的身份差異意識卻在日益強化，編制問題已經成為制造就業歧視的主要理由
目前，我國事業單位人事聘用制推行范圍不斷擴大，同時以崗位設置為內容之一的崗位管理制度也在逐步推行，2010年爭取全面建立聘用制，并進一步推行崗位管理工作。但是，當前事業單位人事制度改革面臨較大困難，主要原因是改革不配套，從管理體制、編制管理、財政供養、到社會保險等重要配套制度和政策尚未跟進，其中，滯后的人員編制管理成為當下事業單位推行聘用制和崗位設置的一大障礙。
編制就意味著“人頭費”
編制管理屬于行政管理范疇，指對一切法定社會組織，主要是社會公共部門內部的職能配置、機構設置、組織形式及工作人員的數量、結構等方面進行的管理。編制管理是一種計劃配置公共機構與人力資源的行政手段，是政府配置管理及人力資源的一項基礎性工作。目的在于防止機構無序膨脹，人員無限增加，以精簡、科學、合理地原則配置職能、設置機構和配備人員。
在編制管理中，通常按公共部門的不同性質又分為行政編制和事業編制，事業單位屬于事業編制序列。編制通常又包括機構編制和人員編制兩部分。在我國，人員編制管理在公共部門具有極為重要的作用，因為，編制管理與人事管理、財政管理關系極為密切。各級編制管理部門一旦確定人員編制數額后，各級組織人事部門便根據編制數額來配置人員，各級財政部門也據此撥款，形成俗稱的“人頭費”，一個編制額就意味著一個“人頭費”，而且也相應的意味著具有了一般由國家財政開支的其它相應的福利待遇等。所以，人員一旦進入編制序列便意味著吃上了穩定的“財政飯”。
在計劃經濟時代，由于缺乏市場的配置作用，公共部門的機構及人力資源配置主要是靠編制管理來進行的。在市場經濟條件下，公共部門因其職能和具體服務社會的方式不同，編制管理的方式方法應當具有多元性和靈活性。
“編內”“編外”：編制引發的三大不公
我國事業單位改革主要在于推行聘用制、崗位管理制，這兩項基本制度的目的，在于徹底打破事業單位人員的“鐵飯碗”，轉換用人機制，實現由身份管理向崗位管理轉變，由行政依附關系向平等人事主體轉變，由國家用人向單位用人轉變，建立一個崗位能上能下，單位能進能出，充滿生機與活力的人事制度，最終為社會提供優質高效的基本公共服務，促進社會和諧，實現社會公平正義。
但是，由于事業單位人員編制管理嚴重滯后，給人事制度改革帶來了極大困難。目前，不少地方的事業單位人員編制都是上世紀80-90年代核定的，許多單位人員編制數額核定多年不變，加上未聘人員分流出口不暢，為滿足社會事業的不斷發展，事業單位被迫大量編外用人，超編現象十分普遍。如某省2千多個鄉鎮平均每個鄉鎮超編66.8人，超編86.5%，超編200人以上的鄉鎮就有60多個，最多的超編400多人。僵化的人員編制管理已經成為限制社會公共事業發展，妨礙事業單位人事制度改革的深層次問題之一，甚至在一定程度上影響到了社會就業公平和促進民生基本保障。
首先，滯后的人員編制管理帶來了事業單位工作人員新的身份歧視。近些年來，隨著事業單位人員聘用制度的推行，干部與工人的身份意識逐步得到淡化，但一種新的身份意識——“編內”與“編外”人員的身份差異意識卻在日益強化。由于編制管理改革沒有與事業單位人事制度改革同步進行，編制問題已經成為制造就業歧視的主要理由。
一般而言，“編內”人員享有體制內的一切基本保障和各種應有的待遇，而“編外”人員卻無法享受與“編內”人員同等的基本保障和待遇，在工資報酬、職業發展、社會保障等方面與“編內”人員嚴重不平等，導致個別單位甚至將進入“編內”作為對優秀“編外”人員的一種獎勵。“編內”與“編外”已經成為事業單位工作人員的一種新的身份標志，“編內”人員意味著進入保險箱，“編外”人員意味著臨時和流動，這對“編外”人員就業造成了新的不公平。
其次，滯后的人員編制管理對深入推進事業單位人事制度改革造成了極大困難。由于編制管理滯后，改革中產生了許多問題和矛盾。在崗位設置方面，如何解決工作所需的“編外”人員定崗，已經成為設崗工作的一大難題;在人員聘用方面，由于編制額的限制，許多單位合理的人員招聘受到限制;在工資報酬上，“編內”與“編外”人員同崗不同酬的現象十分普遍，有的同崗不同酬的差別達到了1倍甚至數倍，內部職工福利待遇也有差異;在合同簽訂方面，“編外”人員合同簽訂極不規范，甚至不予簽訂合同，給規范用人，保障勞動者合法權益帶來很大困難;在職業發展方面，有的單位對“編外”人員設置許多發展限制，不考慮提職普升和職稱評定，等等。這些問題已經嚴重妨礙了事業單位人事制度改革的順利進行。
再次，滯后的人員編制管理可能影響到事業單位社會養老保障制度的順利實施，引發新的社會不公平。目前，事業單位工作人員社會養老保險制度改革試點正在啟動。試點過程中將不可避免地面臨如何解決事業單位眾多“編外”人員養老保險的問題。這其中如“編外”人員是否適用養老保險政策、單位是否為“編外”人員繳費、“編外”人員個人養老金依據什么計算等問題。由于許多單位對編制內外人員實行區別管理和差別管理，因此，能否在養老保險政策上一視同仁，將是一個不可忽視的社會公平和基本民生問題。此外，由于因編制所產生的待遇差異問題，還不時引發上訪事件。
事業單位人員編制改革既面臨編制需要合理增加，又面臨編制需要合理減少的問題。如一方面，隨著城鄉一體化的推進和外來務工人員的不斷增加，大多數沿海農村醫療衛生機構業務量急劇增長，但人員編制卻沒有得到及時擴充，致使農村醫療衛生工作不能適應新形勢需要。沒有空編，無法招聘人員;因為缺編，被迫普遍采取留用退休人員或者招收臨時人員。另一方面，隨著《公務員法》的出臺，行政編制收緊，事業單位編制成為緊俏“商品”，因而成為某些公權力掌握者權力尋租、違規用人的腐敗溫床。人情戶、關系戶等違規超編進人現象經常發生。
破解編制難題的兩個方案
因此，加快推進現有事業單位人員編制管理改革可以選擇以下兩個方案：
一是逐步取消事業單位人員編制管理制度。這是一個制度性的改革方案。這需要解放思想，改變傳統思維模式，對事業單位的財政供養體制從以“養人為主”逐步變為以“養事為主”，人員規模不與“編制”掛鉤，而與“事業”掛鉤。當然，這一方案改變巨大，需要從全局進行統籌考慮。
二是改變傳統編制管理方式，建立動態化的人員編制管理機制。這是一個在現有管理體制下的調整改革方案。這一方案要求編制主管部門拋棄原有僵化簡單的編制管理手段，充分考慮不同行業特點，不同地區面積及社會經濟發展水平，不同層級服務人口等多種因素，將其進行綜合分析評估，并引進當代先進的數量統計模型和技術，綜合科學地確定人員編制需求總量，并建立常態化的動態調節機制，適時調整和優化事業單位人力資源分布，使人員編制管理有利于而不是阻礙事業單位人事制度改革，促進社會公共事業發展。(作者劉霞,為中國人事科學研究院研究員)
(來源：人民網-《人民論壇》)
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